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对俄罗斯出口石油设置价格上限将如何运作？

　　--立此存照：美国财政部的政策讲话和初步指南

　　9月9日，就七国集团对俄罗斯出口石油价格设置上限，美国副财长阿德耶莫发表了政策讲话，美国财政部外国资产控制办公室发布初步指南。

　　王能全

　　2022年9月2日，美国财政部和欧盟分别发表声明，称七国集团财长会议就对俄罗斯出口石油的价格设置上限，达成了一致。俄罗斯是世界第一大石油出口国，石油出口业务涉及到众多的相关利益方，因此，这一消息引起了国际石油市场、航运界和保险界等的高度关注。虽然随后几天里美国财政部有关官员不时放出消息，但美国和七国集团究竟如何实施这一行动，市场上更多的还是行业专家们的分析和推测。9月9日，美国财政部副部长沃利·阿德耶莫在美国布鲁金斯学会发表讲话，简要介绍了即将采取行动的主要内容，美国财政部外国资产控制办公室发布了初步指南，介绍了行动的具体做法，这是迄今为止最权威的有关对俄罗斯石油出口价格设置上限的美国官方文件。为使大家对这一行动有更全面和深入的了解，本文组织了这两份材料，希望在能有助于各位形成自己的看法和判断的同时，对可能的业务工作有所帮助。

对阿德耶莫和美国财政部外国资产控制办公室的简要介绍

　　目前，除美国财政部长耶伦外，就七国集团对俄罗斯出口石油价格设置上限发表意见最多的，就是美国财政部副部长沃利·阿德耶莫。依据美国财政部官网等的材料，我们简要介绍一下阿德耶莫的背景，并对负责这一行动的美国财政部外国资产控制办公室也一并简要介绍。

　　根据美国财政部官网，作为副部长，沃利·阿德耶莫(Wally Adeyemo)是美国财政部的二号人物和首席运营官，应该相当于我们常说的负责日常工作的常务副部长。具体业务方面，阿德耶莫负责美国财政部的国家安全、经济不平等和与流行病相关的经济复苏等工作，同时支持部长耶伦推动该部的基本使命：促进经济增长和确保美国的金融安全。

　　2015年至2017年，阿德耶莫在奥巴马政府期间，担任白宫的国际经济副国家安全顾问和国家经济委员会副主任，负责协调与国际金融、贸易和投资、能源和环境问题相关的决策过程，他还担任了奥巴马总统在G7和G20的代表。自2008年金融危机以来，阿德耶莫一直是美国许多重大经济政策决策的核心，并与公共、私营和非营利部门的组织合作，以建设更强大和更公平的经济。

　　2021年3月26日，沃利·阿德耶莫宣誓就任拜登政府的财政部副部长。

　　根据美国联邦政府部门的职责和分工，美国财政部负责有关对外制裁的具体工作，其中在财政部下设有外国资产控制办公室(The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury)，管理并执行所有基于美国国家安全和对外政策的经济和贸易制裁，包括对恐怖主义、跨国毒品和麻醉品交易、大规模杀伤性武器扩散等行为进行的金融领域制裁。

　　以下，我们准备了两个部分的材料，一是2022年9月9日，美国财政部副部长阿德耶莫在美国布鲁金斯学会发表的讲话;二是2022年9月9日，美国财政部外国资产控制办公室发布的指南。这里，需特别指出的是，由于方方面面的原因，我们对以下组织的材料中的部分文字进行了处理，但这些处理不影响它们的原意及内容的完整性，特此致歉。

美国财政部副部长阿德耶莫在布鲁金斯学会的讲话

　　2022年9月9日

　　非常感谢大家今天来到这里，也感谢大卫和布鲁金斯学会对我的接待。六个多月前，俄罗斯与乌克兰的争战爆发，这是几代人以来对二战后国际秩序最严重的威胁。在过去的六个月里，我们与我们的盟友和伙伴合作，发起了前所未有的全球应对行动，帮助结束俄罗斯的无理侵略。作为结束俄罗斯入侵总体战略的一部分，我们在实施制裁时考虑了两个主要目标：一是不让普京获得财源，以进行他所选择的战争;二是通过扰乱俄罗斯军工综合体的关键供应链，削弱俄罗斯未来发动战争的能力。

　　根据耶鲁大学的独立学术分析，俄罗斯的进口量下降了一半之多，国内生产因关键投入短缺而受到打击，占俄罗斯GDP 40%的外国公司已经离开。此外，我们针对其军事工业综合体的制裁和出口管制，使俄罗斯无法获得关键设备和进口，以我们在战场上已经看到的方式削弱了其军事能力，俄罗斯越来越依赖过时的苏联时代武器，无法获得补充其现代武器弹药所需的芯片。

　　然而，俄罗斯经济中有一部分比战争开始时做得更好：他们的石油工业。今年夏天，俄罗斯的能源出口价格比去年高出60%，抵消了出口量的下降。我们、我们的盟友和乌克兰人民，都无法接受这种情况。

　　但是，这种情况也很复杂。美国和世界各地的消费者和企业，已经面临能源价格上涨的问题，简单地禁止或制裁购买俄罗斯石油可能会让俄罗斯失去一些收入，但这会导致全球消费者生活成本的大幅度上升，并增加全球衰退的风险。

　　重要的是要记住，美国和我们的一些G7盟友，已经禁止俄罗斯石油出口到我们的国家。阻止俄罗斯向其他国家出口石油进一步行动的影响，将不成比例地落在仍然购买石油的中低收入国家身上。由于俄罗斯与乌克兰的战争，这些国家已经面临很高的能源和食品价格。我们知道，低收入国家的经济不稳定往往导致政治不稳定，我们最不希望的是，更多的国家因俄罗斯的行动而不稳定。更进一步地说，我们知道，确保尽可能多的石油继续流入全球市场，对于降低我国和世界各地的石油价格至关重要。

　　这就是为什么上周五，七国集团财长同意最终确定并实施一项创新政策，允许俄罗斯石油继续流入全球市场，同时减少俄罗斯收入，从而对全球能源成本施加下行压力，即对俄罗斯的石油价格设置上限。今天，我想与大家分享为什么我们认为价格上限如此重要，解释它将如何运作，并消除一直以来我们听到的一些疑问。

　　让我们从它如何工作开始讲起。6月，欧盟实施了第六轮对俄罗斯制裁措施，不仅将禁止欧盟进口海运俄罗斯的石油，而且从12月5日起，还将禁止欧盟公司向与俄罗斯海上原油出口相关的企业提供有关的海上服务，如保险、贸易融资、银行、中介和航运服务等等，不管这些货物的去向如何。在很多情况下，这些海上服务往往是必不可少的，没有了这些服务，海上石油运输就无法进行。

　　关键的一点是，其中一些服务的提供者，主要集中在欧盟和G7国家。例如，欧盟和G7提供了90%的全球航运保险，它们为石油贸易提供了大部分融资和支付服务。这一一揽子计划的一个潜在副产品，可能是俄罗斯石油和精炼产品大量停产，以及随之而来的价格上涨，这可能会限制或改变制裁行动的意图，石油价格的上涨将破坏限制俄罗斯石油销售收入的本来目的，同时给全球石油消费者带来额外的、意外的负担。

　　价格上限旨在解决这一问题，它为等于或低于上限水平出售的俄罗斯石油的海上运输相关服务，创造了一个细分市场，可以让这些俄罗斯的石油留在市场上，流向需要它的消费者，但限制了俄罗斯的收入。七国集团以外的国家可以继续购买俄罗斯的石油，而七国集团的公司可以继续提供服务以支持这些销售，只要这些服务支持的石油是以规定的价格或低于规定的价格购买的。特别是，世界上一些最脆弱的国家，即低收入和中等收入石油进口国，将从获得这种价格较低的石油中获益最多。

　　在执行方面，两个关键部分是合规和执法：市场参与者要知道如何判断石油来自俄罗斯，而且价格要低于上限，以及我们如何阻止和惩罚规避和明知违规的行为。在合规问题上，我们正在与七国集团合作，制定一个强大而简单的文件和认证系统，让服务提供商在提供服务时感到很方便。在执法方面，那些通过伪造文件或以其他方式隐瞒石油真实产地或价格来逃避价格上限的人，将根据执行价格上限司法管辖区的国内法面临法律的后果。

　　我们的实施方法遵循的原则是，俄罗斯石油应继续进入全球市场，前提是购买者和服务提供商真诚遵守价格的上限。

　　为了让市场更加清晰并帮助实现这一目标，今天，我宣布，财政部外国资产控制办公室将就这一合规体系如何运作发布初步指导意见。在接下来的几周内，外国资产控制办公室将提供更多的正式指导，以帮助确保这些合规预期足够明确，以促进俄罗斯石油的流动。这一行动，有助于正式确定美国实施价格上限的承诺。

　　最后，从技术角度来看，我最常听到的一个问题是如何确定价格，这与我听到的一个常见的反对意见密切相关，即俄罗斯不会以上限或低于上限的价格出售石油，而是会直接拒绝出口。我们认为，这种情况不会发生的原因是价格上限的设定。俄罗斯可能会大吵大闹，说他们不会以低于上限的价格出售石油，但从经济上来讲，俄罗斯控制石油的销售是没有道理的：价格上限创造了一个明确的经济动机，促使他们在低于上限的情况下销售石油。

　　我们打算将价格上限设定在俄罗斯边际石油生产成本之上，与他们历史上接受的价格保持一致。俄罗斯没有太多的石油储存能力，其许多油井和设备都远未达到最先进的水平，这使得它们很难在不产生重大成本的情况下，停止生产并随后重启生产。随着我们的制裁继续阻止他们获得关键的软件和钻井设备，这个问题只会变得更糟。因此，俄罗斯将被迫继续出售石油，否则将面临石油生产能力长期下降的风险。

　　这样一来，在当前的市场价格和俄罗斯目前的价格之下，都留下了相当大的空间，这意味着我们有机会阻止俄罗斯进行其不合理战争的收入，同时减轻世界各国所感受到的一定的经济压力。

　　俄罗斯知道这一点，这就是为什么他们已经对这些明确的经济激励措施做出了回应。他们已经向潜在买家，提供了高达30%或更多折扣的长期合同，这远远早于价格上限的实施。他们这么做的事实表明，他们有多担心，也显示出价格上限已经在压低俄罗斯的收入。我们认为，这是该政策的主要特点之一：即使一些买家因为也想以更低的价格，购买俄罗斯石油而选择不正式加入，该政策也能实现其目标。限价令使它们在与俄罗斯谈判时，价格更加透明，也更具影响力。因此，正如我们已经看到的那样，即使俄罗斯试图与我们联盟以外的买家规避限价，它的石油收入仍将下降。

　　我们清楚地看到，俄罗斯可以在G7和我们联盟的其他成员国之外，寻找服务提供商，以取代被欧盟禁令阻止的海上服务，但这些替代服务将比G7公司提供的服务更昂贵和更不可靠。世界依赖欧盟和G7的公司提供绝大多数服务，是有原因的，在联盟之外建立服务生态系统将花费俄罗斯更多的钱，这将有助于减少克里姆林宫的收入。

　　最后，让我从细节上后退一步。我们正在推进这项非同寻常的提议，因为国际社会必须采取措施，阻止克里姆林宫获得其用于支撑其经济和在乌克兰发动毫无道理战争的收入。价格上限旨在创造激励措施，使俄罗斯石油继续流动的同时减少其收入。底线是，除了克里姆林宫，所有人都是赢家。

　　这不是一场学术对话。我们面临着二战结束以来欧洲最大规模的地面战争，而犯下这种战争的政权是一个不容易被阻止的政权。至关重要的是，我们采取这一步骤，阻止俄罗斯获得他们用来进行野蛮战争的收入，同时继续努力破坏他们的关键供应链，削弱他们的军事工业综合体。我们期待着您在我们推进这一政策的过程中，就实施提出建议。再次感谢你们的到来。我将把下面的会议交给大卫，他将介绍一个小组，在那里你们将听到我的同事本·哈里斯关于这方面的更多的内容。

关于实施俄罗斯海运石油海运服务政策和相关价格例外的初步指南

　　2022年9月9日

概述

　　作为包括G7和欧盟在内的国家联盟的一部分，美国将实施一项与俄罗斯联邦原油和石油产品(“海运俄罗斯石油”)海上运输相关的广泛服务政策(“海上服务政策”)。该政策将于2022年12月5日对原油海上运输生效，并于2023年2月5日对石油产品海上运输生效。

　　这一政策将构建服务禁令，但有一个重要的例外：以联盟规定的价格上限(即“价格例外”)购买俄罗斯海运石油的司法管辖区或行为体，将明确能够获得此类服务。这一政策旨在明确建立一个俄罗斯石油在限价下从海上出口的框架，并实现三个目标：(i)向全球市场维持可靠的俄罗斯海上石油供应;(ii)减轻能源价格上涨的压力;(iii)减少俄罗斯联邦从石油中获得的收入，此前俄罗斯在乌克兰的战争推高了全球的能源价格。

1.哪些俄罗斯海运石油将流入市场？

　　在2022年9月2日的七国集团财政部长会议上，七国集团确认了其共同意图，即实施并最终确定一项全面的服务计划，该计划将明确支持俄罗斯海运石油的海上运输，允许以或低于联盟制定的价格上限购买石油。

　　为实施该政策，美国财政部(“财政部”)外国资产控制办公室(OFAC)，将根据14071号行政命令(“禁止对俄罗斯联邦进行新的投资和向俄罗斯联邦提供某些服务，以应对俄罗斯联邦的持续侵略”)发布一项决定，该决定将(i)允许直接或间接地从美国或由美国人(无论其位于何处)出口、再出口、销售或供应，禁止与俄罗斯海运石油的海上运输相关的服务，如果购买俄罗斯海运石油的价格按或低于上限，并且(ii)如果购买俄罗斯海运石油的价格高于上限，则禁止此类服务。作为一个法律问题，并与其他执行伙伴一致，本框架将作为一项禁令实施，在此范围内，购买俄罗斯海上运输石油将是一个例外。外国资产控制办公室预计将根据海事服务政策，发布服务指南。

2. 买方或服务提供商如何使用该框架进口俄罗斯海运石油?海事服务政策的价格例外是什么?交易如何符合价格例外的条件？

　　如上所述，海上服务政策，作为一项服务禁令，将对按或低于价格上限购买的俄罗斯海运石油有一个重要的例外。这意味着，以或低于价格上限购买俄罗斯海运石油的进口商，可以可靠地继续接受与该石油相关的海上服务。执行海事服务政策国家的服务提供者，可以为以最高价格或低于最高价格出售的俄罗斯海运石油，提供这些服务。

　　进口商和炼油商如果想获得俄罗斯海运石油和相关海上服务，可以通过以或低于价格上限的价格购买石油，并向服务提供商提供某些文件或证明，详见下文。

3.海上服务政策是否会禁止以或低于限价出售俄罗斯海上石油的相关服务？

　　不。以低于或等于价格上限的价格购买的海运俄罗斯石油，有资格从实施价格例外的联盟国家的公司，获得海运服务。海运俄罗斯石油的服务提供商，将不会面临外国资产控制办公室制裁的执法行动，前提是服务提供商获得了某些文件或证明，证明石油的购买价格等于或低于价格上限。

4.如何设定价格上限？

　　同意实施海事服务政策和价格例外的国家，以及承诺实施进口价格上限的国家，将能够直接参与制定价格上限的协商进程。这个国家联盟将进行一项技术工作，考虑一系列因素，并在轮值首席协调员的协助下，就价格上限的设定水平达成共识。外国资产控制办公室，将发布关于如何公布和更新价格上限水平的额外指南。

5.价格例外是否授权向美国进口海运俄罗斯石油？

　　不。根据第14066号行政命令(“针对俄罗斯联邦继续破坏乌克兰主权和领土完整的努力，禁止某些进口和新的投资”)，美国已经禁止进口俄罗斯联邦来源的原油、石油、以及石油燃料、石油及其蒸馏物。随着美国实施海事服务政策和价格例外，这项禁令将继续有效。第14066号行政命令，并不限制俄罗斯联邦原产原油的、石油以及石油燃料、石油及其蒸馏产品，出口到美国以外的其他国家。

6.海事服务提供商如何遵守价格例外？

　　价格例外将依赖于记录保存和证明过程，该过程允许俄罗斯海运石油供应链中的每一方，证明或确认石油是在价格上限或低于上限的情况下购买的。该记录保存和证明过程，是在服务提供商为应对制裁风险(包括通过规避违反海上服务政策的风险)可能采取的标准尽职调查的基础上，进行的。

　　在正常业务过程中经常直接获取价格信息的行为体，如大宗商品经纪人和炼油商(“一级行为体”)，应根据需要保留并分享证明以价格上限或低于价格上限购买俄罗斯海运石油的文件。此类文件，可能包括发票、合同或应付账款收据/证明。

　　有时能够在正常业务过程中从客户处请求和接收价格信息的行为体，如金融机构(“二级行为体”)，应在可行的情况下，请求、保留并根据需要分享证明以价格上限或低于价格上限购买俄罗斯海运石油的文件。当请求和接收此类信息不可行时，二级行为体应请求客户证明，其中客户承诺不购买高于价格上限的海运俄罗斯石油。

　　在正常业务过程中不能定期直接获取价格信息的行为体，如保险公司和保险与赔偿(P&I)俱乐部(“三级行为体”)，应获得并保留客户证明，其中客户承诺不购买高于价格上限的海运俄罗斯石油。例如，作为其年度保险单续保过程的一部分，或更新其保险单，以符合价格上限。保险公司可以要求客户提供涵盖保单整个有效期的证明，例如年度保单的整个有效期，而不是要求为每批货物提供单独的证明。

　　该记录保存和证明程序，旨在为服务提供商提供一个“安全港”，在服务提供商因恶意行为和做出重大失实陈述的人提供的虚假记录，而在价格上限以上无意中购买海运俄罗斯石油的情况下，服务提供商无需承担违反制裁的责任。例如，如果无法直接获取价格信息的服务提供商，合理地依赖客户证明，则该服务提供商将不会因那些试图违反海事服务政策或逃避外国资产控制办公室制裁的恶意行为，而对潜在的违反制裁行为承担责任。外国资产控制办公室将发布行业指南，同时根据第14071行政命令做出决定，以实施海事服务政策和价格例外。

　　美国人将被要求拒绝参与规避交易或违反海事服务政策和价格例外的交易，并向外国资产控制办公室报告此类交易。

7.记录保存和证明过程如何运作？

　　以下材料，可以被视为范例。

　　外国资产控制办公室将要求一级、二级和三级行为体，将相关记录保留五年。

8. 规避价格上限的危险信号有哪些？

　　外国资产控制办公室将发布信息，提醒业界规避价格上限的可能危险信号，类似于此前发布的警告，提醒航运业注意用于逃避制裁的欺骗性航运行为，以及可考虑采用的减轻制裁风险的最佳做法。财政部和美国政府，将与联盟的其他成员国合作，实施价格上限，包括分享有关违反海事服务禁令或规避行为的信息。

　　外国资产控制办公室建议，提供与俄罗斯海上石油运输相关服务的人，应遵守价格例外，警惕以下列出的危险信号，这可能意味着可能的逃避。虽然不是每个服务提供商都可以获得涉及俄罗斯海上石油交易的所有信息，但服务提供商应该审查他们可以获得的信息，以发现潜在的危险信号。

欺诈航运行为的证据：

　　2020年5月14日，美国国务院、财政部和美国海岸警卫队发布了一项全球警告，提醒航运业以及活跃在能源和金属行业的人士，注意用于逃避制裁的欺诈航运行为，重点关注伊朗、朝鲜和叙利亚。本通告所述的欺诈航运行为的指标，也可作为行为者可能在逃避价格上限的指标。用于逃避制裁或非法海上贸易的策略，包括使船舶上的自动识别系统失效或操纵该系统;物理改变船舶识别标识;伪造货物和船舶单据;船对船转移货物;航行违规行为;假标志和标志跳跃;以及复杂的所有权或管理。建议应对危险信号的商业实践，包括将制裁合规计划制度化;建立船舶自动识别系统的最佳实践和合同要求;在整个交易生命周期中监视船舶;采用“了解你的客户”和交易对手的做法;进行供应链尽职调查;将最佳做法纳入合同语言;促进行业内信息共享。有关这些危险信号和最佳做法的更多信息，请参阅警告的内容。

拒绝或不愿意提供要求的价格信息：

　　客户拒绝、不愿意或犹豫提供必要的文件或证明，可能表明他们购买了高于价格上限的海运俄罗斯石油。对既定惯例的例外请求，也可能是危险的信号。

异常有利的付款条件、膨胀的成本或坚持使用迂回或不透明的付款机制：

　　购买的海运俄罗斯石油远远低于价格上限，对俄罗斯出口商而言在经济上不可行，这可能表明买方已做出后端安排以规避价格上限。类似地，过高的服务成本可能表明服务提供商已作出后端安排，以规避价格上限。尝试使用不透明的支付机制，可能表明客户或交易对手，正在为规避而创建支付文档。

航运文件被篡改的迹象，例如，货物类型、航次号、重量或数量、序列号、装运日期等的差异：

　　任何航运文件被篡改的迹象，都可能是潜在非法活动的危险信号，应在提供服务之前进行充分调查。

新成立的公司或中介机构，特别是在高风险司法管辖区注册的公司：

　　公司在向新客户或交易对手提供服务时，应进行适当的尽职调查，特别是如果这些实体最近在高风险司法管辖区成立或注册，且没有证明的合法业务历史。

非正常运输路线：

　　使用非正常的运输路线或转运点，将海运俄罗斯石油运送至预定目的地，根据过去的实践或历史的船舶自动识别系统数据确定;缺乏特定承运商拥有的特定油轮或油轮船队的历史船舶自动识别系统数据;无明显经济原因，通过一个或多个管辖区转运;路线突然发生无法解释的变化，可能表明有人试图隐瞒违反价格上限的石油运输的真实历史。

外国资产控制办公室将如何执行价格上限？

　　如上所述，记录保存和证明过程，旨在为服务提供商提供一个“安全港”，在服务提供商因非法行为体提供的伪造记录，而无意中交易价格上限以上购买石油的情况下，不承担违反海事服务政策的责任。例如，如果无法直接获取价格信息的服务提供商合理地依赖客户证明，则该服务提供商将不会因非法行为人，试图违反海事服务政策或逃避外国资产控制办公室制裁而对潜在的违反制裁行为承担责任。外国资产控制办公室希望，服务提供商将保留相关记录五年。

　　在价格上限以上大量购买石油并故意依赖受海事服务政策约束的服务提供商的人员，或故意向此类服务提供商提供虚假信息、文件或证明的人员，将可能违反海事服务政策，并可能成为制裁执行行动的目标。

　　财政部和美国政府，期待着与执行海事服务政策的联盟其他成员合作，通过共享信息等方式，执行价格上限。

10. 合规交易和禁止交易的例子是什么?

　　合规交易#1

　　合规交易#2

　　禁止交易#1

　　禁止交易#2

　　本文是第十篇“立此存照”系列文章，也是第四篇关于能源制裁问题的立此存照文章，是“创造历史的行动或仅是一厢情愿?--立此存照：七国集团对俄罗斯出口石油价格设置上限的行动”一文的后续情况介绍，是对其的补充和完善。

　　正如在“创造历史的行动或仅是一厢情愿?--立此存照：七国集团对俄罗斯出口石油价格设置上限的行动”一文中所说明的那样，对七国集团即将实施的对俄罗斯出口石油价格设置上限的行动，我们不持肯定或否定的立场，因为这一行动的很多细节仍不清楚，而且距这一行动真正实施还有一段时间，期间存在着较大的变数。从本篇文章组织的两份材料看，美国已经在为这一行动进行技术方面的准备，而且还将出台更多的技术文件，鉴于其已成为160多年来现代石油工业史上绝无仅有的“创举”，我们将密切跟踪这一行动的未来进展，静观其可能的结果!

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